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美国冻结土耳其在美资产,起底美国金融制裁运作机制:中国会是下一个目标吗?

互联网 2021-03-09 08:32:59

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作者中国人民银行合肥中心支行金融研究处

美国金融制裁的运作体系

作为金融制裁的主要发起国,美国制定了十分完善的金融制裁体系。国会是美国的立法机构,它制定的一般性对外关系和国家安全法律以及针对具体国家或事件的特定法律构成了金融制裁的法律体系。依据这些法律,美国总统、财政部、国务院、商务部、银行等机构各司其职,在实施金融制裁中承担着不同角色。

(一)美国金融制裁的法律体系

目前,美国实施金融制裁的法律体系主要包括两部分。一是与对外政策和国家安全相关的一般法律。主要有:1917年出台的《与敌国贸易法》,规定美国总统有权在战争或其他紧急状态期间调整与敌对国家之间的贸易关系,这也是美国针对被认定为敌国的国家全面适用的法律。1945年的《联合国参与法》,规定美国为执行联合国安全理事会决议可以实施金融制裁。1976年《全国紧急状态法》和1977年《国际紧急经济权力法》规定,当美国的国家安全、外交政策和经济遭受严重外来威胁时,总统有权针对有关外国或外国人采取各种经济制裁措施,包括禁止与其进行外汇交易、禁止任何金融机构向其实行支付或者信贷等。2011年出台的《爱国者法》则更进一步,规定即使总统没有宣告或者不必宣告国家进入紧急状态,当美国成为武装敌对行动指向对象或成为外国袭击对象时,美国可以针对局部的或者孤立的敌对事件或者受袭事件对外国人、外国组织或者外国实行金融制裁。二二是针对具体国家或事件的特定制裁法律。为应对特定国家或特定事件带来的挑战,美国还出台了诸多专门涉及金融制裁措施的法律,例如美国在制裁古巴时出台过《赫尔姆斯—伯顿法》(即《声援古巴自由与民主法》),制裁叙利亚时出台过《叙利亚责任与黎巴嫩主权法》。美国对伊朗制裁制定的特定法律较多,这些专门法律包括1996年《伊朗制裁法》、2010年《伊朗综合制裁、问责和撤资法》、2012年《伊朗自由和反扩散法》、2012年《减除伊朗危险和叙利亚人权法》以及2013年《国防授权法》等。

(二)美国金融制裁的运作机构

美国金融制裁的组织运行主要包括三类部门或机构。一是负责制裁决策的总统和国会,二是负责监督制裁执行的财政部外国资产管理办公室(OFAC)等行政机构,三是具体执行金融制裁措施的银行等金融机构。

1、总统和国会

目前,美国的金融制裁决策由总统和国会负责。国会就相关议题制定金融制裁法案,在参、众两院一致通过并经总统签署同意后成为法律,最后由美国总统颁布金融制裁的行政命令以付诸实施。由于所有制裁目标国的法律必须都须先由国会通过,因此,美国国会的立法地位使得其在美国对外金融制裁中占据重要地位。

2、外国资产管理办公室(OFAC)等行政机构

在美国对外金融制裁中,美国外国资产控制办公室(以下简称OFAC)发挥着核心作用。该机构隶属于财政部,由主管反恐和金融情报事务的财政部副部长领导,其主要职责包括:一是拟定并更新被制裁者名单,即特别认定国民和阻截人员(SDNs)名单。SDNs既可以是自然人,也可以是法人、组织或其他实体。二是审查和批准各类许可申请。在金融制裁措施实施之后,如果在某些例外情况下需要动用被冻结的资产或者为被制裁者提供必要的金融服务,则必须由OFAC审批并获得OFAC的许可或豁免。三是监督制裁实施并处罚违反制裁规定者。OFAC通过监督制裁执行情况,以确保制裁规定得到遵守。当发现违反制裁规定情况时,OFAC有权根据相关法律法规对违规者处以处罚。此外,除OFAC外,与金融制裁相关的美国行政机构还包括国务院和商务部,它们在发放商品及技术出口许可证时与财政部相互合作。

3、银行等金融机构

银行、美元清算机构等金融机构是具体执行金融制裁的主体,在美国对外金融制裁中发挥着重要作用。一方面,银行等机构是金融制裁的实施者,负责实施冻结被制裁国在美银行的资产、禁止或限制美国银行与被制裁国银行的金融业务往来等具体制裁措施。另一方面,银行等机构也是OFAC的主要监管对象。根据SDNs名单,美国金融机构应监控并探知违反或可能违反金融制裁规定的金融行为,一旦发现,必须冻结相关资产或者拒绝提供交易服务,并在10个工作日内向OFAC报告账号户名、资产所在地、被冻结或拒绝时间以及该项资金被转入冻结账号等信息。如果某一机构没有阻止违规行为并向OFAC报告,情况一经查实,它将被警告、遭受民事处罚甚至面临刑事诉讼。例如2005年12月,OFAC以荷兰银行违反美国反洗钱法,私自与伊朗和利比亚等被制裁国有交易往来为由,向其处以8000万美元的巨额罚款。

美国实施金融制裁的主要措施

(一)冻结被制裁国在美国的资产

冻结资产是美国对被制裁国存入美国银行的资产进行控制,包括禁止对其实行提取、转让、支付、交易或者任何形式的处置,这也是美国在对外金融制裁中经常使用的手段。OFAC通过定期发布《特别认定国民和阻截人员》名单,要求美国金融机构(包括美国金融机构在海外的分支机构、以及外国金融机构在美的分支机构)一旦发现该清单上的客户发生交易,立即冻结该笔交易资金和客户账户。通常被制裁国家的领导人和高级官员以及制造恐怖袭击的嫌疑人在美资产被冻结的可能性较高。如2014年4月,美国以俄罗斯对克里米亚脱离乌克兰负有直接责任为由,冻结了俄罗斯领导层7名核心成员与17家实体在美国共计1.56亿美元资产,2014年8月,又冻结了俄罗斯一家银行在美全部资产。

(二)限制或禁止与被制裁国之间的金融往来

美国凭借美元在国际结算中的核心地位以及管理的金融交易渠道,通过采取切断金融活动的交易媒介的手段,实施对他国的制裁。从近年来美国对外金融制裁措施看,这项制裁措施在美国对外金融制裁中实施的越来越广泛,对被制裁国的影响也非常深远。除会直接影响被制裁国的金融服务业外,还会对其国际贸易与投资造成负面影响。而且,由于美国限制或禁止与被制裁银行的间接金融业务往来,很多第三国银行也被迫放弃与被制裁银行的联系,使制裁效力扩大。例如2012年3月,美国为迫使伊朗放弃核计划,向环球同业银行金融电讯协会(SWIFT)施压,禁止伊朗金融机构通过SWIFT进行汇兑交易,致使伊朗与外界的跨境金融交易受到重大影响,日本、希腊等国被迫大幅减少从伊朗进口石油。再比如OFAC于2008年11月撤销美国金融机构对伊朗的掉头转移业务(U-TurnTransfer),从而使伊朗不能以第三方金融机构为中介利用美国的金融系统。

(三)限制被制裁国在美市场上融资

美国凭借其自身高度发达的资本市场,根据其金融制裁的战略需要,对在其资本市场上融资的国外企业进行限制。受到美国制裁的国家和企业,将难以在美国境内获得融资。如2014年8月,美国先后对俄罗斯国家石油公司和天然气公司、俄罗斯开发银行发布中长期融资禁令,禁止其进入美国资本市场融资。由于美国禁止俄罗斯在其市场上融资,并且由于美国要求欧盟实施第三方制裁,导致俄罗斯企业在国际融资渠道严重受阻,加上由于金融制裁,俄资本外逃,货币贬值,通胀高企,俄主权信用评级一跌再跌,加剧了俄罗斯经济疲软,导致俄罗斯企业海外债券平均收益率下跌5.9%。据俄罗斯财政部统计,2014年因美国对俄罗斯金融制裁,造成俄罗斯经济损失超过400亿美元。

(四)罚款与没收被制裁国的资产

2001年美国颁布的《爱国者法案》授予美国总统没收被制裁者在美国管辖范围内的财产的权力,这使得美国不仅可以通过金融制裁对被制裁者实行经济封锁,还可以让被制裁国的财产为自己所用。如2003年3月,时任美国总统布什根据该法案签署命令,宣布没收伊拉克政府和伊拉克中央银行等官方机构存放在美金融机构中的19亿美元归美国财政部所有,随后美国政府又将没收资产中的17亿美元拨付给伊拉克“临时联合权力机构”,以此作为美国对伊拉克重建的经济援助,上演了一场“羊毛出在羊身上”的好戏,收到了既打击敌人又援助盟友的双重功效。

(五)要求第三方实施制裁

美国为了最大限度的保证金融制裁的效果,还限制非美国金融机构(包括在美国经营的与不在美国经营的)与被制裁者在美国境外进行金融交易,并对违法此项禁止性规定的非美国金融机构实行制裁。最典型的是美国在2006年出台的《伊朗金融制裁条例》规定,任何外国金融机构经审查,故意同伊朗中央银行或被列入制裁名单的其它伊朗金融机构进行金融交易或为其提供金融服务,美国都有权禁止该外国金融机构在美国开立代理账户或者中转账户,并保有对该外国金融机构实施制裁措施的权利。该法案实施以来,包括渣打银行、荷兰银行、巴黎银行在内的许多西方银行都因违反制裁禁令遭受过美国的处罚。法国巴黎银行更是因违反制裁禁令,为伊朗等国处理过数十亿美元的交易,被处以89.7亿美元的天价罚款。美国对伊朗的金融制裁产生了效果,从2006年到2012年,在伊朗的外国银行数量从46家迅速减少到12家。2012年1月,欧盟宣布从7月1日起对伊朗实行石油禁运,并宣布冻结伊朗央行等金融机构在欧盟的资产。

被美实施金融制裁国家的应对举措

(一)及时转移境外资产避免被冻结

在可能面对美国的资产冻结措施时,被制裁国往往通过及时转移境外资产来躲避制裁。如2006年,美国对伊朗实施以“冻结伊朗海外账户,限制伊朗贸易信贷,以及对有问题的金融交易加快调查”的制裁,该制裁计划的首批目标是伊朗在欧洲的账户和金融机构,伊朗通过采取措施,将原本存放在欧洲的大笔石油资金迅速转移到中东国家银行,避免了境外资产被美冻结。

(二)推动跨境资金结算去美元化

推动跨境结算去美元化,以多元化结算方式参与国际贸易结算,能在很大程度上使美国限制或禁止金融交易渠道的制裁手段效力下降。如受美国金融制裁的俄罗斯,自2014年以来致力于在全球范围以卢布来出售自身生产的石油和天然气。此外,伊朗还特意与印度达成以卢比结算来进行石油交易,并通过土耳其银行从事转账业务,使其资金绕开美国的监控进入欧洲。

(三)利用国际离岸金融中心开展离岸金融业务

由于国际离岸金融中心有特殊的保密制度,可以不对外披露公司股东、股权情况与收益等关键信息,享有较多的保密权利等。因此,当被制裁国受到禁止金融交易制裁时,往往通过在离岸金融中心设立项目空壳公司,通过空壳公司账户实现境外资金在被制裁国境外周转,减少资金进出被制裁国的次数,从而达到继续使用美元的清算体系的目的。如2001年以来,伊朗利用阿联酋作为国际离岸金融中心的地位,大幅增加伊朗在阿联酋注册的公司数量。截至2009年末,仅阿联酋首都迪拜就已有超过8000家伊朗公司,伊朗和阿联酋之间的贸易额从2005年的40亿美元剧增至2009年的120亿美元。

美国近年来金融制裁对我国的影响

随着我国资本项目账户的逐步开放和越来越多的中资企业在美上市,我国遭受美国金融制裁的潜在风险也逐渐上升。并且由于政治、历史等因素,中资企业在外投资的很多国家和地区恰好也是美国对外金融制裁的重点对象,如伊朗、叙利亚、缅甸、苏丹等,这些都增加了中资企业被美实施金融制裁的风险。此外,虽然短时间内美国对我国实施大规模金融制裁的可能性很小,但我国企业和个人还可能受到美国第三方金融制裁或受连带影响。

从美国金融制裁中较为典型的对伊朗、朝鲜两国制裁实践看,多家中资银行或企业都曾被列入美国金融制裁名单。如2006年6月13日美国财政部以中国长城工业总公司向伊朗导弹计划提供帮助为由,将长城工业总公司等4家中国企业列入金融制裁名单,宣布冻结上述企业在美所有资产。2008年l0月23日美国对中国新时代科技有限公司、中国船舶重工国际贸易有限公司、华中数控股份有限公司三家企业实行制裁,指责它们向伊朗、朝鲜和叙利亚出售军火或敏感技术。2012年1月12日美国以中国珠海振戎公司违反禁令与伊朗完成5亿美元的汽油交易为由,宣布对该公司实行制裁。受美国金融制裁影响最大的要属澳门汇业银行。2005年9月,OFAC在调查朝鲜海外融资问题后,宣布澳门境内汇业银行长期为朝鲜导弹计划提供资金便利,并要求所有美国金融机构关闭该银行账户。美国的金融制裁发挥了巨大威力,引发了澳门居民在汇业银行的存款挤兑,该银行34%的存款在几天之内就被取走。且尽管没有收到美国的明确要求,澳门政府自动接管了汇业银行并冻结了朝鲜存放在该银行的2400万美元资金。

美国实施金融制裁对我国的启示

(一)加快实施多元化的发展战略

从美国金融制裁实践看,被制裁国一般是较为弱小和封闭的国家,如朝鲜、伊朗、缅甸、古巴等。对那些较为强大的国家,美国一般只是范围较小的局部制裁,较少使用全面制裁的手段。因为金融制裁本身是一柄“双刃剑”,在制裁别国的同时,自身利益也会受到损害,而且受损程度与被制裁国的综合国力和双方经济的依赖性高度相关。从长远看,预防和克制美国对华金融制裁有赖于我国经济实力和综合国力的稳步增强。一是通过深化改革开放,强化对美国的贸易和投资往来,继续引进美国在华直接投资,发展你中有我、我中有你的中美战略协作伙伴关系,达到双制约目的。二是进一步开发更具广度和深度的国际市场,扩展中国经济与金融实力在全球的综合影响力,增强综合国力,减少对少数潜在制裁发起国的经济依存度。

(二)建立金融制裁预警机制与反制裁机制

一是建立贯通外交、金融、商务等领域的经济金融制裁预警机制,构建信息系统共享平台,及时互通信息并协调措施方案,把境外资产保全作为重要考虑因素,完善境外资产分散投资、安全转移的应急预案。二是出台我国对外金融制裁的法律法规,设立金融制裁或反制裁机构,使对外金融制裁成为我国合法的政策工具。全国人大常委会在2011年10月份通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》中明确规定,授权国务院公安部门、反洗钱行政主管部门对恐怖活动组织和个人的资产采取冻结措施,开创了我国资产冻结行政制裁制度。建议可在此基础上进一步完善行政冻结制度,设立金融制裁或反制裁主管部门,授予其根据需要冻结境外组织或个人在我国境内的资产权力,使对外金融制裁成为我国合法的政策工具,采用法制化、公开化的方式针对境外金融制裁进行宣示和运用反制裁措施。

(三)实施多元化的外汇储备和国际贸易结算战略

一是适当增加多币种货币在外汇储备中的比重。建议增加欧元、黄金、特别提款权等在我国外汇储备中的比重,适当降低美元比重,增强单一货币风险防范能力。二是注重维护好对美债权利益。截至2014年末,我国已持有美国国债达1.2万亿美元,已成为对美最大债权国,应积极利用好这一庞大的对美债权,防止债务反而成为美国对我国的金融制裁手段。三是加快推进人民币国际化进程。从美国对外金融制裁情况看,拒绝提供美元清算服务是其常用手段。在中国与第三国贸易中稳步推进双方货币互换进程,加快人民币成为国际结算货币将直接削弱潜在的美国金融制裁的威力。建议以“一带一路”、成立亚投行等发展战略为契机,积极引导国内金融机构“走出去”,建立离岸人民币清算系统,此外,借助人民币已成功加入SDR的重大契机,推进国际贸易中更多通过人民币结算,发展人民币离岸市场,增强人民币国际影响力,最终推进人民币成为国际货币。四是积极倡导多边合作机制,推动国际贸易以美元、欧元、英镑、日元等多种货币结算,降低单一依靠美元的货币结算比例。

(四)加强关于金融制裁的政策研究和合规指导

一是加强关于金融制裁的研究。美国金融制裁制度十分复杂,为做好事先防范,需要认真加以研究和持续追踪。特别是中资金融机构和企业在美分支机构应当加强研究与金融制裁有关的美国法律、条例等,密切关注OFAC发布的被制裁者名单变化情况,充分知悉金融制裁的程序和后果。二是指导中资金融机构和对外投资企业提高风险防范意识,高度关注美国金融制裁,积极应对被制裁威胁。金融机构和企业在对外提供金融服务或进行交易时应尽量避开被列入制裁名单的机构和人员,避免落入第三方制裁陷阱。此外,金融机构和企业在美分支机构应严格遵守美国的金融制裁法规,当遇到某些特殊交易时,应事先向美国OFAC申请必要的许可,避免受到金融制裁牵连(完)

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